Границы особо охраняемых природных территорий могут подрезать - минприроды предлагает узаконить исключение из них в случае необходимости земли, озер и рек. Такое решение может будет принять, если это не повредит природному ландшафту и биологическому разнообразию.
В понедельник заканчивается общественное обсуждение проекта поправок в закон об особо охраняемых природных территориях (ООПТ). Экологи отнеслись к инициативе негативно - Гринпис России, например, считает, что это может ослабить всю заповедную систему и противоречит Конституции. В минприроды с этим категорически не согласны.
Предполагается, что изменить границы ООПТ можно будет в трех случаях: если земли расположены в границах поселений, если они необходимы для обеспечения безопасности государства и по решению президента. Как пояснили "РГ" авторы проекта, сделать это можно будет только после государственной экологической экспертизы и публичных слушаний.
Забирать земли у заповедников можно будет, если это не повредит биологическому разнообразию
"Невозможность изменения границ заводит в правовой тупик решение актуальных вопросов, связанных с деятельностью хозяйствующих субъектов, функционированием населенных пунктов, жизнедеятельностью граждан, проживающих на отдельных природных территориях", - пояснили в минприроды.
Национальный парк "Тункинский" в Бурятии, к примеру, создан целиком в границах Тункинского муниципального района. "Его общая площадь около 1,2 миллиона га (включая ряд населенных пунктов), что не может не вызывать противоречий между интересами развития национального парка и муниципального образования. Аналогичная история - Командорский заповедник, созданный целиком в границах Алеутского района Камчатского края, включая райцентр - поселок Никольское. Национальный парк "Себежский" в Псковской области включает в себя часть городской застройки города Себеж", - приводят примеры в министерстве.
Некоторые поселки изначально были заложены в качестве баз заповедника и за прошедшие десятилетия были "заселены" бывшими сотрудниками - уволенными и вышедшими на пенсию, их детьми и внуками. "Воронежский заповедник сегодня вынужден тратить многомиллионные суммы на решение коммунальных проблем - все эти здания и сооружения у него на балансе. При этом минприроды (по просьбе самого заповедника) готово часть этих зданий и коммуникаций передать на баланс города Воронежа. Это позволит заповеднику те же дефицитные многомиллионные средства направлять не на коммуналку, а на решение своих непосредственных задач (охрана, наука, просвещение), рассказали в минприроды.
Такие же проблемы испытывает и Центрально-Черноземный заповедник.
Исключить из ООПТ земли, расположенные в границах населенных пунктов, проект поправок предписывает правительству до 31 декабря 2019 года.
ПРАВИТЕЛЬСТВО СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Об утверждении Порядка изменения границ особо охраняемых природных территорий областного значения категорий "Природный парк" и "Государственный природный заказник областного значения"
В целях реализации , Постановления Законодательного Собрания Свердловской области от 23.10.2012 N 545-ПЗС "Об исполнении Закона Свердловской области "Об особо охраняемых природных территориях в Свердловской области" Правительство Свердловской области постановляет:
1. Утвердить Порядок изменения границ особо охраняемых природных территорий областного значения категорий "природный парк" и "государственный природный заказник областного значения" (прилагается).
2. Контроль за исполнением настоящего Постановления возложить на Первого Заместителя Губернатора Свердловской области А.В. Орлова.
(п. 2 в ред. )
Председатель Правительства
Свердловской области
Д.В.Паслер
Утвержден
Постановлением Правительства
Свердловской области
от 17 мая 2013 г. N 620-ПП
1. Порядок изменения границ особо охраняемых природных территорий областного значения категорий "природный парк" и "государственный природный заказник областного значения" (далее - Порядок) разработан в соответствии со статьями 14, 18 Закона Свердловской области от 21 ноября 2005 года N 105-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях в Свердловской области" и устанавливает случаи и порядок изменения границ особо охраняемых природных территорий областного значения категорий "природный парк" и "государственный природный заказник областного значения" (далее - ООПТ) в целях упорядочивания отношений в сфере особо охраняемых природных территорий областного значения.
2. Граница ООПТ представляет собой пространственный предел (участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними), где действует режим ее особой охраны.
3. Изменение границ ООПТ влечет установление новой границы, не совпадающей с той, которая была определена ранее, и осуществляется посредством исключения территорий из состава ООПТ либо включения в ее состав новых территорий.
4. Решение об изменении границ ООПТ принимается Правительством Свердловской области.
5. Решение об изменении границ ООПТ принимается по согласованию с органом государственной власти Свердловской области в области лесных отношений, Министерством природных ресурсов и экологии Свердловской области (далее - Уполномоченный орган) и органом местного самоуправления муниципального образования, расположенного в Свердловской области (далее - муниципальное образование), на территории которого располагается участок ООПТ, границы которого предлагается изменить.
6. Решение об изменении границ ООПТ должно содержать категорию ООПТ, местоположение, описание границ и площадь изменяемой части ООПТ, в случае наличия функциональных зон также принадлежность к определенной функциональной зоне.
7. Изменяемая граница ООПТ может определяться координатами, указанием на лесные кварталы (выделы и их части) либо кадастровые номера земельных (лесных) участков.
8. Установление новой границы ООПТ на местности обеспечивается Уполномоченным органом.
9. Изменение границ ООПТ может осуществляться неоднократно.
10. Включение территорий в состав ООПТ производится в случае наличия необходимости в особой охране природных комплексов и объектов, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение и могут быть использованы в природоохранных, просветительских и рекреационных целях.
11. Исключение территорий из состава ООПТ осуществляется в следующих случаях:
1) невозможность использования таких территорий по целевому назначению ввиду утраты особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения;
2) необходимость размещения социально значимых объектов, не связанных с функционированием ООПТ, соответствующих схемам территориального планирования муниципальных районов (генеральным планам поселений и городских округов).
В целях настоящего Порядка под социально значимыми объектами понимаются объекты коммунальной и транспортной инфраструктуры, относящиеся к системам жизнеобеспечения территорий городских и сельских поселений, в том числе объектов водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, а также объекты, обеспечивающие их деятельность.
12. Исключение территорий из состава государственного зоологического охотничьего и ландшафтно-гидрологического заказников областного значения допускается в случае предоставления права пользования участком недр с целью разведки и добычи полезных ископаемых (кроме участков недр местного значения) в контуре границ горного отвода.
Исключение территорий из состава государственного зоологического охотничьего заказника областного значения допускается также в случае необходимости размещения сельскохозяйственных производственных зданий и их комплексов на месте ранее существовавших объектов сельскохозяйственного назначения.
(п. 12 в ред. Постановления Правительства Свердловской области от 20.09.2018 N 628-ПП)
13. Предложения об изменении границ ООПТ направляются федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти Свердловской области, органом местного самоуправления муниципального образования, на территории которого располагается участок ООПТ, границы которого предлагается изменить, а также гражданами и юридическими лицами, включая общественные и религиозные объединения, на рассмотрение в Уполномоченный орган.
14. К предложению об изменении границ ООПТ в отношении территории, в пределах которой предлагается изменить границы ООПТ, прилагаются:
1) материалы, обосновывающие изменение границ ООПТ:
картографический материал с указанием действующих и предлагаемых границ ООПТ (М 1:10000);
пояснительная записка о необходимости изменения границ ООПТ;
акт натурного технического обследования участка лесного фонда (в случае изменения границ на землях лесного фонда);
сведения о составе, качестве лесных насаждений, общая характеристика почвы, растительного и животного мира, иных природных ресурсов в составе материалов комплексного экологического обследования участка в пределах изменяемой границы;
площадь, описание местоположения (в отношении земель лесного фонда, согласно сведениям государственного лесного реестра) и перечень координат границ участка;
сведения о правах на участки в пределах изменяемой границы;
2) положительное заключение (заключения) государственной экологической экспертизы, полученное (полученные) в соответствии с федеральным законодательством в области экологической экспертизы.
К предложению об изменении границ ООПТ в соответствии с подпунктом 2 пункта 11 настоящего Порядка дополнительно прилагаются документы, обосновывающие необходимость размещения социально значимых объектов, не связанных с функционированием ООПТ, соответствующих схемам территориального планирования муниципальных районов (генеральным планам поселений и городских округов), документальное подтверждение отсутствия иных вариантов размещения социально значимых объектов за пределами ООПТ.
К предложениям об изменении границ государственного зоологического охотничьего заказника областного значения в соответствии с подпунктом 1 пункта 12 настоящего Порядка дополнительно прилагается копия лицензии на право пользования участком недр для разведки и добычи полезного ископаемого (кроме участков недр местного значения).
(в ред. Постановления Правительства Свердловской области от 10.06.2015 N 485-ПП)
К предложениям об изменении границ государственного зоологического охотничьего заказника областного значения в соответствии с подпунктом 2 пункта 12 настоящего Порядка дополнительно прилагаются копии документов, подтверждающих факт создания объектов сельскохозяйственного назначения и их комплексов и (или) сведения о наличии ранее имеющихся прав и иных законных оснований на данные объекты и комплексы в пределах изменяемой границы государственного зоологического охотничьего заказника областного значения.
(абзац введен Постановлением Правительства Свердловской области от 10.06.2015 N 485-ПП)
15. Заявитель вправе самостоятельно представить согласование изменения границ ООПТ с органом местного самоуправления муниципального образования, на территории которого располагается участок ООПТ, границы которого предлагается изменить.
16. Заявитель обеспечивает формирование документации, указанной в пункте 14 настоящего Положения. Уполномоченный орган вправе самостоятельно реализовать инициативу изменения границ ООПТ и обеспечить формирование необходимой документации в случаях, предусмотренных пунктом 10 и подпунктом 2 пункта 11 настоящего Порядка.
17. Уполномоченный орган в течение 10 рабочих дней проверяет комплектность представленных документов и их соответствие предъявляемым требованиям.
В случае комплектности представленных документов и соответствия предъявляемым требованиям Уполномоченный орган направляет предложение об изменении границ ООПТ вместе с приложениями, перечисленными в пункте 14 настоящего Порядка, на согласование в орган местного самоуправления муниципального образования, на территории которого располагается участок ООПТ, границы которого предлагается изменить.
В случае некомплектности документов, несоответствия представленных документов предъявляемым требованиям, получения отказа в согласовании органа местного самоуправления муниципального образования, на территории которого располагается участок ООПТ, границы которого предлагается изменить, Уполномоченный орган возвращает предложение об изменении границ ООПТ вместе с приложениями заявителю.
Возвращение предложения об изменении границ ООПТ не препятствует повторному обращению после устранения обстоятельств, послуживших основанием для его возвращения.
18. При поступлении согласования изменения границ ООПТ органом местного самоуправления муниципального образования, на территории которого располагается участок ООПТ, границы которого предлагается изменить, Уполномоченный орган направляет предложение об изменении границ ООПТ вместе с приложениями, перечисленными в пункте 14 настоящего Порядка, на рассмотрение экспертной комиссии для рассмотрения вопросов о необходимости изменения границы ООПТ (далее - Экспертная комиссия).
19. Порядок формирования и деятельности, а также состав Экспертной комиссии устанавливается Правительством Свердловской области.
20. По результатам рассмотрения предложения об изменении границ ООПТ Экспертной комиссией выдается мотивированное заключение о необходимости (возможности) изменения границы ООПТ либо мотивированное заключение об отсутствии необходимости (о невозможности) изменения границы ООПТ.
21. В случае выдачи Экспертной комиссией заключения об отсутствии необходимости (невозможности) изменения границ ООПТ Уполномоченный орган в течение 5 рабочих дней с момента принятия данного решения уведомляет заявителя о принятом решении по вопросу изменения границы ООПТ.
22. Решение об изменении границы ООПТ принимается по результатам рассмотрения материалов, обосновывающих изменение границы ООПТ, заключения государственной экологической экспертизы и заключения Экспертной комиссии.
23. Решение об изменении границ ООПТ является основанием для внесения соответствующих сведений в Единый государственный реестр недвижимости, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий областного значения и государственный лесной реестр.
В статье рассмотрен проект акта о внесении изменений в законодательство об особо охраняемых природных территориях и экологической экспертизе. Автором рассмотрены основные проблемы действующего регулирования, выявлены противоречия проекта акта. В частности, сделан вывод о невозможности проведения публичных слушаний по вопросам изменения границ особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения.
Правовой режим особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ) установлен Федеральным законом от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Закон об ООПТ). Ранее нами был рассмотрен принятый в I чтении проект федерального закона № 826412-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – законопроект № 826412-6) 1 . В настоящее время Минприроды России разработан проект поправок к законопроекту № 826412-6 (далее – проект поправок), который мы предлагаем рассмотреть подробнее 2 .
Закон об ООПТ
1. Подпунктом «а» пункта 1 проекта поправок предлагается дополнить Закон об ООПТ статьей 2 2 , предусматривающей порядок изменения границ ООПТ.
Согласно предлагаемой проектом поправок части 1 статьи 2 2 Закона об ООПТ изменение границ ООПТ допускается в случае расширения этих территорий путем включения в их состав соответствующих земельных участков и водных объектов либо в случае исключения из их состава земельных участков и водных объектов, если это исключение не влечет за собой угрозу для сохранения природных ландшафтов и культурных ландшафтов, представляющих собой особую экологическую, эстетическую, научную и культурную ценность, и сохранения биологического разнообразия (в том числе редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов растительного и животного мира и среды их обитания).
Законом об ООПТ вопрос изменения границ ООПТ на сегодняшний день не урегулирован. Однако в отношении ООПТ федерального значения предусмотрена возможность расширения границ.
Так, в соответствии с частью 1 статьи 8 и частью 1 статьи 14 Закона об ООПТ создание и расширение территорий государственных природных заповедников (далее – ГПЗ) и национальных парков (далее – НП) осуществляется решениями Правительства Российской Федерации, принимаемыми по представлению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти.
Согласно проекту поправок (части 4-5 проектируемой статьи 2 2 Закона об ООПТ) изменение границ ООПТ федерального значения осуществляется Правительством Российской Федерации, ООПТ регионального и местного значения – уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или местного самоуправления. Изменение границ ГПЗ и НП в случае исключения из их состава земельных участков и водных объектов, осуществляется Правительством Российской Федерации на основании решения Президента Российской Федерации.
Следует отметить, что проектом поправок не урегулированы ситуации, при которых уполномоченное на утверждение положения об ООПТ лицо не является органом публичной власти.
Так, частью 5 статьи 2 Закона об ООПТ предусмотрено, что к ООПТ федерального значения, кроме ГПЗ и НП, могут относиться государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады.
В соответствии с частью 4 указанной статьи ООПТ могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных статьей 28 Закона об ООПТ, также в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования.
Статьей 28 Закона об ООПТ установлено, что положение о дендрологическом парке и ботаническом саде федерального значения утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Однако в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, положение о дендрологическом парке и ботаническом саде утверждается государственными научными организациями и государственными образовательными организациями высшего образования.
В частности, Минприроды России приказами от 02.12.2015 г. № 523 и от 25.04.2016 г. № 261 утверждены положения о дендрологическом парке федерального значения «Южные культуры» и о дендрологическом парке федерального значения «Дендрарий» соответственно. В данных приказах указана общая площадь ООПТ. Более того, рядом приказов ФАНО России утверждены положения о созданных в советское время ботанических садах и дендрологических парках федерального значения с указанием их площади и границ 3 . При этом согласно проекту поправок изменение границ указанных ООПТ должно быть проведено не Минприроды России или ФАНО России, а Правительством Российской Федерации.
2. Проектом поправок ограничен перечень случаев исключения из состава ООПТ земельных участков и водных объектов. Согласно проектируемой проектом поправок части 2 статьи 2 2 Закона об ООПТ изменение границ ООПТ, в случае исключения из их состава земельных участков и водных объектов, допускается только в отношении:
● земельных участков, расположенных в границах поселений;
● земельных участков и водных объектов, необходимых для осуществления деятельности по обеспечению безопасности государства;
● земельных участков по отдельным решениям Президента Российской Федерации.
Однако случаи расширения ООПТ путем включения в их состав соответствующих земельных участков и водных объектов в проекте поправок не перечислены.
Вместе с тем согласно части 2 статьи 6 Закона об ООПТ природные ресурсы и недвижимое имущество, расположенные в границах государственных природных заповедников, являются федеральной собственностью и изымаются из гражданского оборота, если иное не предусмотрено федеральными законами.
Таким образом, в случае принятия законопроекта № 826412-6 и проекта поправок существует риск включения в состав ООПТ земельных участков и водных объектов, находящихся в частной собственности и вовлеченных в хозяйственную деятельность.
Вместе с тем в юридической литературе приведена оценка возможности исключения земельных участков из границ ООПТ.
В частности, И.А. Игнатьева указывает на заключение Комитета Государственной Думы Российской Федерации по природным ресурсам, природопользованию и экологии от 13.03.2014 г. на проект Федерального закона № 294030-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения границ особо охраняемых природных территорий», в котором констатируется, что «исключение земельных участков из состава ООПТ может негативно сказаться на развитии таких экологически значимых территорий», а сформулированные в законопроекте условия для исключения земельных участков из состава ООПТ способны «спровоцировать ряд умышленных противоправных деяний (например, поджогов) в отношении таких территорий, которые повлекут ухудшение или утрату их особого экологического, научного и иного особо ценного значения» 4 .
Указанное справедливо и в отношении случаев расширения границ ООПТ: в частности лицами, противостоящими указанным изменениям, могут быть умышленно совершены перечисленные выше противоправные деяния.
3. Согласно части 2 статьи 14 Закона об ООПТ в случаях, установленных федеральными законами, НП могут быть созданы также путем преобразования ГПЗ при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы (далее – ГЭЭ) материалов, обосновывающих такое преобразование. Однако законопроектом № 826412-6 часть 2 статьи 14 Закона об ООПТ признается утратившей силу.
Проектом поправок (часть 3 проектируемой статьи 2 2 Закона об ООПТ) предусматривается, что изменение границ ООПТ в случае исключения из их состава земельных участков и водных объектов, осуществляется:
● при наличии положительного заключения ГЭЭ материалов, обосновывающих такое изменение границ в соответствии с частью 1 статьи 2 2 Закона об ООПТ;
● с учетом результатов публичных слушаний по проекту изменения границ ООПТ, проводимых в каждом населенном пункте муниципального образования, находящемся в границах участка ООПТ, в отношении которого осуществлялась подготовка соответствующих изменений границ.
При этом в случае расширения ООПТ (включения в границы ООПТ земельных участков и водных объектов) согласно проекту поправок проведение ГЭЭ и публичных слушаний по проекту изменения границ ООПТ не требуется.
4. Проектом поправок (часть 3 проектируемой статьи 2 2 Закона об ООПТ) предусматривается, что порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Законом об ООПТ не предусматривается проведение публичных слушаний при создании ООПТ. При этом согласно части 1 статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) публичные слушания могут проводиться с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.
Следовательно, проведение публичных слушаний по иным вопросам, в том числе по вопросам изменения границ ООПТ федерального и регионального значения, в настоящее время невозможно.
Однако ни законопроектом № 826412-6, ни проектом поправок внесение соответствующих изменений в Закон № 131-ФЗ не предусматривается.
5. Кроме того, проектом поправок предлагается дополнить часть 2 статьи 10 Закона об ООПТ положением о том, что порядок и критерии принятия решений о создании биосферных полигонов в границах государственных природных биосферных заповедников устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Проектом поправок сформулирована новая редакция части 1.1 статьи 15 Закона об ООПТ: «1.1. Уменьшение площади заповедной зоны и площади особо охраняемой зоны, а также площади зоны традиционного экстенсивного природопользования не допускается.».
Напомним, что согласно пункту «е» части 1 Закона об ООПТ зона традиционного экстенсивного природопользования предназначена для обеспечения жизнедеятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и в границах которой допускается осуществление традиционной хозяйственной деятельности и связанных с ней видов неистощительного природопользования.
Дополнительно проектом поправок расширен перечень ГПЗ, которые должны до 31.12.2016 г. быть преобразованы в НП: к ним добавлен ГПЗ «Эрзи».
Закон об экологической экспертизе
Проектом поправок дополняются статьи 11-12 Федерального закона от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее – Закон об экологической экспертизе) новыми объектами ГЭЭ.
Так, к объектам ГЭЭ федерального уровня будут относиться материалы обоснования изменения границ ООПТ федерального значения, в результате которого из таких территорий исключаются земельные участки и водные объекты, и материалы обоснования принятия Правительством Российской Федерации решений о создании биосферных полигонов в границах государственных природных биосферных заповедников.
К объектам ГЭЭ регионального уровня будут отнесены материалы обоснования изменения границ ООПТ регионального и местного значения, в результате которого из таких территорий исключаются земельные участки и водные объекты.
Дополнительно проектом поправок уточнен порядок проведения ГЭЭ в случае изменения границ ООПТ федерального, регионального и местного значения, в результате которого из таких территорий исключаются земельные участки и водные объекты. В указанных случаях ГЭЭ, в том числе повторная, проводится при условии соответствия формы и содержания представленных материалов требованиям Закона об экологической экспертизе, установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы, при наличии в составе направляемых материалов:
● документации, подлежащей ГЭЭ и содержащей материалы оценки воздействия на природные комплексы и объекты ООПТ хозяйственной и иной деятельности, намечаемой на соответствующем земельном участке или водном объекте, предлагаемым к исключению из состава ООПТ;
● материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.
Проектом поправок устанавливается порядок вступления законопроекта № 826412-6 в силу со дня его официального опубликования. Также, проектом поправок предусмотрено, что Правительству Российской Федерации до 31.12.2019 г. необходимо обеспечить исключение из состава ООПТ федерального значения земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, прилегающих к внешним границам соответствующих ООПТ, в порядке, установленном статьей 2 2 Закона об ООПТ, кроме случаев, когда такие земельные участки необходимы для реализации задач, возложенных на соответствующие ООПТ в соответствии с законодательством.
Текстовые сноски на индексы в статье
Бабич М.Е. Особо охраняемые природные территории: тенденции законодательных инициатив // Экологический вестник России. 2016. № 4. С. 66-69.; Рассмотрение законопроекта во втором чтении было перенесено четыре раза. С текстом законопроекта № 826412-6 можно ознакомиться в СПС «КонсультантПлюс» и на сайте автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=826412-6. Дата обращения: 06.12.2016 г.
2 С текстом проекта поправок к законопроекту № 826412-6 можно ознакомиться по адресу: http://regulation.gov.ru/projects#npa=56055. [Электронный ресурс]. Дата обращения: 06.12.2016 г.
3 Приказы ФАНО России от 22.03.2016 г. № 7н «Об утверждении Положения о Федеральном государственном бюджетном научном учреждении «Ставропольский ботанический сад имени В.В. Скрипчинского» как особо охраняемой природной территории федерального значения», от 15.06.2016 г. № 27н «Об утверждении Положения о Ботаническом саде Петра Великого Федерального государственного бюджетного учреждения науки Ботанического института им. В.Л. Комарова Российской академии наук как особо охраняемой природной территории федерального значения», от 22.03.2016 г. № 6н «Об утверждении Положения о Федеральном государственном бюджетном учреждении науки Полярно-альпийском ботаническом саде-институте им. Н.А. Аврорина Кольского научного центра Российской академии наук как особо охраняемой природной территории федерального значения», от 04.07.2016 г. № 33н «Об утверждении Положения о Федеральном государственном бюджетном научном учреждении «Научно-исследовательский институт сельского хозяйства Юго-Востока» как особо охраняемой природной территории федерального значения» и др.
4 Игнатьева И.А. Изменения в правовом режиме земельных участков иных собственников и пользователей в границах национальных парков и судебная практика // Судья. 2015. № 9. С. 25 - 29.
М.Е. Бабич,
магистр юриспруденции (НИУ ВШЭ),
консультант отдела оценок в сфере транспорта,
связи и экологии Департамента оценки
регулирующего воздействия Минэкономразвития России,
Особо охраняемые природные территории регионального значения.
Особо охраняемые природные территории (ООПТ) - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.
Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения в городе Москве регулируются Законом города Москвы от 26.09.2001 № 48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве».
Планирование системы развития ООПТ в городе Москве осуществляется в составе схемы развития и размещения особо охраняемых природных территорий (далее – Схемы), разрабатываемой на основе Генерального плана развития города Москвы и градостроительных планов территорий административных округов города Москвы.
Схема определяет перечень существующих и планируемых к созданию особо охраняемых природных территорий регионального значения и подлежит обязательному учету при разработке всех видов градостроительной и проектной документации.
На землях, предназначенных для образования особо охраняемых природных территорий, приостанавливается предоставление земельных участков, оформление исходно-разрешительной и разработка проектной документации на размещение, строительство и реконструкцию объектов на срок до принятия соответствующего решения.
ООПТ, не предусмотренная Схемой, может быть образована по предложениям граждан, юридических лиц, общественных и религиозных объединений, а также органов местного самоуправления.
В случае, если создание ООПТ не предусмотрено Схемой, заинтересованные лица направляют в ДПИООС предложения об образовании особо охраняемой природной территории с указанием предполагаемого местоположения и категории особо охраняемой природной территории.
ДПИООС рассматривает предложения заинтересованных лиц, а если создание ООПТ предусмотрено Схемой, то по собственной инициативе, при наличии оснований принимает решение о подготовке Материалов комплексного экологического обследования участков территорий, находящихся в пределах города Москвы, для последующего придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий города Москвы (далее – Материалы).
Материалы должны содержать:
Резервирование земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями регионального значения, и ограничение их использования осуществляется в порядке, установленном земельным законодательством.
Установить, что до утверждения градостроительной документации, обосновывающей развитие каждой особо охраняемой природной территории, предоставление земельных участков юридическим лицам и гражданам, деятельность которых не связана с охраной, содержанием и использованием особо охраняемой природной территории, не производится.
Материалы подлежат согласованию с префектом административного округа, Департаментом природопользования и охраны окружающей среды, Департаментом земельных ресурсов города Москвы, Москомархитектурой, а также подлежат государственной экологической экспертизе.
После подготовки Материалов ДПИООС направляет их в Правительство Москвы либо дает мотивированный отказ.
На основании Материалов, согласованных в установленном порядке и получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы, Правительство Москвы принимает решение об образовании особо охраняемой природной территории.
ДПИООС направляет в Правительство Москвы следующие материалы:
Утверждение границ ООПТ является основанием для прекращения использования земельных участков в целях, не соответствующих режиму охраны и использования особо охраняемой природной территории. Изъятие земельных участков и возмещение убытков, связанных с изъятием земельных участков, расположенных в границах особо охраняемой природной территории, лицам, деятельность которых несовместима с функционированием данной территории, производится в порядке, установленном законодательством.
Корректировка границ ООПТ осуществляется Правительством Москвы при наличии согласованных в установленном порядке Материалов по обоснованию и положительного заключения государственной экологической экспертизы. Уменьшение общей площади особо охраняемой природной территории при корректировке ее границ не допускается.
Лицами, которым земельный участок для целей хозяйственного использования был предоставлен до 2001 года, вправе осуществлять на нем ограниченную хозяйственную деятельность, если данная деятельность не нарушает установленного режима охраны и использования ООПТ.
Реализация проектов размещения и реконструкции объектов капитального строительства в границах ООПТ допускается в физкультурно-оздоровительных, спортивных, эколого-просветительских и рекреационных целях в соответствии с режимами охраны и использования ООПТ, установленными положением об ООПТ, утвержденным проектом планировки ООПТ, при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Действующее законодательство города Москвы допускает возможность упразднения (ликвидации) ООПТ. Такое упразднение ООПТ возможно по следующим основаниям:
Порядок упразднения ООПТ действующим законодательством прямо не предусмотрен, но представляется аналогичным порядку создания ООПТ. Представляется, что аналогичным способом и по тем же основаниям можно упразднить и планируемую к созданию ООПТ. Также ООПТ (созданная, планируемая к созданию), вошедшие в Схему, могут быть упразднены путем внесения изменений в данную Схему. В данном случае, изменение Схемы будет являться основанием для внесения изменений в генеральный план города Москвы.
Природные и озелененные территории.
Первоначально понятие «озелененные территории природного комплекса» появилось в Законе города Москвы от 21.10.1998 N 26 "О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы" (утратил силу в связи с принятием Градостроительного кодекса Москвы).
Озелененная территория природного комплекса - часть природного комплекса города Москвы, на которой располагаются искусственно созданные парки, сады, бульвары, скверы, малозастроенная территория жилого, общественного, делового, коммунального, производственного назначения, в пределах которой не менее 70 процентов поверхности занято растительным покровом;
В настоящее время правовой статус озелененных территорий регулируется Законом Москвы от 05.05.1999 г. «О защите зеленых насаждений», Градостроительным кодексом Москвы (ГрК Москвы) и Приказом Госстроя РФ от 15.12.1999 N 153 "Об утверждении Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации" (далее – Приказ Госстроя). Так, согласно закону «О защите зеленых насаждений» озелененные территории - участки земли, на которых располагаются растительность естественного происхождения, искусственно созданные садово-парковые комплексы и объекты, бульвары, скверы, газоны, цветники, малозастроенная территория жилого, общественного, делового, коммунального, производственного назначения, в пределах которой не менее 70 процентов поверхности занято растительным покровом.
Согласно ГрК Москвы к озелененным территориям, границы, категории и виды которых устанавливаются в соответствии с законодательством в области охраны и использования природных и озелененных территорий, относятся:
В соответствии с Приказом Госстроя выделяются три основных категории озелененных территорий, каждая из которых имеет свои особенности по отношению к гражданскому обороту (отношения к собственности, продажа, аренда), режимам пользования и способам хозяйствования:
К природным территориям в городе Москве относятся обладающие природоохранными, природно-рекреационными, средозащитными и иными природными качествами территории, не отнесенные в установленном порядке к особо охраняемым природным территориям, границы, категории и виды которых устанавливаются в соответствии с законодательством в области охраны и использования природных и озелененных территорий.
Перечень и размеры ПиОТ в городе Москве нормативно закреплены Постановлением Правительства Москвы от 19.01.1999 N 38 "О проектных предложениях по установлению границ Природного комплекса с их описанием и закреплением актами красных линий" (вместе с "Перечнем территорий Природного комплекса г. Москвы (кроме особо охраняемых природных территорий и объектов Природного комплекса Центрального административного округа)".
Границы ПиОТ нашли свое закрепление в Разбивочных чертежах-актах (РЧА) Москомархитектуры и в схемах Генерального плана города Москвы.
Осуществление градостроительной деятельности в городе Москве ведется с соблюдением требований по защите зеленых насаждений.
Озелененные территории, в том числе зеленые массивы, а также участки земли, предназначенные для развития озелененных территорий, застройке, не связанной с их функциональным назначением, не подлежат.
Режимы регулирования градостроительной деятельности на природных и озелененных территориях, в том числе их функциональное назначение, устанавливаются в соответствии с ГрК Москвы.
Режимы регулирования градостроительной деятельности ПиОТ определяют:
Режимы регулирования градостроительной деятельности на ПиОТ устанавливается в составе территориальных, отраслевых схем, проектов планировки территории, если иное не установлено настоящим Кодексом.
Установление, изменение границ ПиОТ осуществляется Правительством Москвы при наличии положительного заключения ДПИООС.
Границы ПиОТ как правило изменяются в редких случаях при наличии соответствующего обоснования путем принятия отдельных постановлений Правительства Москвы. Однако, в последнее время сложилась практика изменения границ ПиОТ путем утверждения документации по планировке территории.
При этом, изменение границ ПиОТ допускается только при условиях соблюдения установленных показателей баланса территорий и иных видов территорий или увеличения доли природных и озелененных территорий в балансе территорий.
Так, согласно ст. 54 ГрК Москвы показатели баланса площадей ПиОТ, с одной стороны, и площадей иных видов территорий, с другой стороны устанавливаются Генеральным планом города Москвы, схемой развития и размещения особо охраняемых природных территорий в городе Москве, территориальными схемами и отраслевыми схемами, документацией по планировке территории.
Указанные показатели баланса устанавливаются применительно:
Анализ утвержденных проектов планировки показывает, что практически во всех изученных материалах балансировка озелененных территорий проводилась в рамках одного административного округа.
Видимо, это единственно возможный способ балансировки, поскольку именно при его использовании обеспечивается одновременно баланс и всего города и административного округа, как того требует ст. 54 ГрК Москвы. Если балансировать по городу, то тогда пострадает баланс округа.
Практики упразднения существующих ПиОТ в Москве до настоящего момента не было. Основная масса специалистов, занимающихся данными вопросами в структуре органов государственной власти Москвы или подведомственных им проектных организациях, полагают что это невозможно без изменения действующего законодательства.
Анализ нормативно-правовых актов города Москвы, регулирующих данные правоотношения, подтверждает данный тезис в части упразднения существующих ПиОТ.
Дело в том, что предусмотренные в ст. 54 ГрК Москвы показатели баланса отсутствуют в Генеральном плане города Москвы, а также в территориальных схемах и отраслевых схемах. Документация по планировке территории зачастую не разработана и не утверждена.
При таких обстоятельствах на практике за основу баланса принимают показатели площадей ПиОТ, утвержденные Постановлением Правительства Москвы от 19.01.1999 N 38. Соответственно, проектная документация различного уровня может предусматривать изменение границ и даже перенос существующих ПиОТ, однако при условии сохранения баланса по округу (ст. 54 ГрК Москвы).
Учитывая изложенное, единственным возможным способом упразднения ПиОТ является исключение данной территории из утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 19.01.1999 N 38 перечня ПиОТ.
Основанием для такого исключения может стать обращение ДПИООС в Правительство Москвы с предложением об исключении из перечня территории ПиОТ на основании обосновывающих материалов (возможно методики) и заключения Государственной экологической экспертизы.
Таким образом, алгоритм упразднения ПиОТ представляется следующим:
Территорий областного значения в Московской области
Общие положения
1. Порядок организации охранных зон особо охраняемых природных территорий областного значения в Московской области (далее – Порядок) разработан в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды », Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях», Законом Московской области «Об особо охраняемых природных территориях», нормативными правовыми актами Российской Федерации и Московской области и регулирует отношения в области организации, изменения границ и (или) режима и упразднения охранных зон особо охраняемых природных территории областного значения в Московской области (далее – ООПТ).
12. Организация охранной зоны по предложениям органов государственной власти Московской области, федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области, юридических лиц, граждан и общественных объединений осуществляется в следующем порядке:
12.1. Предложения об организации охранных зон с обоснованием необходимости организации направляется на рассмотрение в центральный исполнительный орган государственной власти Московской области в сфере развития системы особо охраняемых природных территорий (далее – уполномоченный орган).
12.2. Уполномоченный орган принимает решение о проведении комплексного экологического обследования территории, на которой предполагается организация охранной зоны или об отказе в организации в связи с недостаточным обоснованием.
12.3. При проведении комплексного экологического обследования уполномоченный орган обеспечивает подготовку следующих материалов:
13. При организации охранной зоны на основании схемы развития и размещения особо охраняемых природных территорий в Московской области и результатов инвентаризации уполномоченный орган обеспечивает подготовку материалов, предусмотренных пунктом 12.3. настоящего Порядка.
14. На основании обосновывающих материалов Правительство Московской области принимает решение об организации охранной зоны и вносит изменения в положение (паспорт) ООПТ, включающих описание охранной зоны, описание ее границ, режим особой охраны охранной зоны и мероприятия для обеспечения функционирования охранной зоны.
15. При реорганизации ООПТ категорий «государственный природный заказник» или «памятник природы» организация охранной зоны осуществляется в порядке, предусмотренном Положением об особенностях реорганизации и упразднения государственных природных заказников и памятников природы областного значения, утвержденным постановлением Правительства Московской области от 01.01.2001 №86/4.
16. При организации ООПТ охранная зона устанавливается в порядке, предусмотренном Законом Московской области «Об особо охраняемых природных территориях» для организации особо охраняемых природных территорий областного значения.
Изменение границ и (или) режима особой охраны охранных зон ООПТ
17. Изменения границ и (или) режима охранной зоны ООПТ осуществляется на основании схемы развития и размещения особо охраняемых природных территорий в Московской области, результатов инвентаризации особо охраняемых природных территорий областного значения, а также по предложениям органов государственной власти Московской области, федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области, юридических лиц, граждан и общественных объединений.
18. Изменения границ и (или) режима охранной зоны по предложениям органов государственной власти Московской области, федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области, юридических лиц, граждан и общественных объединений осуществляется в следующем порядке:
18.1. Предложение об изменении границ и (или) режима охранной зоны с обоснованием необходимости изменения направляется на рассмотрение в уполномоченный орган.
18.2. Уполномоченный орган принимает решение о проведении комплексного экологического обследования территории охранной зоны или об отказе обследования в связи с недостаточным обоснованием.
18.3. При проведении комплексного экологического обследования уполномоченный орган обеспечивает подготовку следующих материалов:
заключение о необходимости изменения границ и (или) режима охранной зоны ООПТ;
материалы комплексного экологического обследования территории;
графические материалы охранной зоны ООПТ с указанием границ;
в случаях, предусмотренных законодательством, согласование с федеральными органами исполнительной власти, центральными исполнительными органами государственной власти Московской области, органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и государственными органами Московской области.
19. При изменении границ и (или) режима охранной зоны на основании схемы развития и размещения особо охраняемых природных территорий в Московской области и результатов инвентаризации уполномоченный орган обеспечивает подготовку материалов, предусмотренных пунктом 18.3. настоящего Порядка.
20. На основании обосновывающих материалов Правительство Московской области принимает решение об изменении границ и (или) режима охранной зоны и вносит изменения в положение (паспорт) ООПТ, включающих описание охранной зоны, ее границ, режима и мероприятий для обеспечения функционирования охранной зоны.
21. При реорганизации ООПТ категорий «государственный природный заказник» или «памятник природы», имеющих охранные зоны, изменение границ и (или) режима охранных зон осуществляется в порядке, предусмотренном Положением об особенностях реорганизации и упразднения государственных природных заказников и памятников природы областного значения, утвержденном постановление Правительства Московской области от 01.01.2001 №86/4.
Упразднение охранных зон ООПТ
22. Охранная зона ООПТ может быть упразднена только одновременно с упразднением ООПТ, в целях защиты которой она была организована.
23. Упразднение охранных зон по другим основаниям и в других случаях не допускается.
24. Упразднение охранных зон ООПТ категорий «государственный природный заказник» или «памятник природы» осуществляется в порядке, предусмотренном Положением об особенностях реорганизации и упразднения государственных природных заказников и памятников природы областного значения, утвержденным постановлением Правительства Московской области от 01.01.2001 №86/4.
